Què és eMunicipis?

eMunicipis és un projecte de la Diputació de Girona que té per objecte acompanyar en la implantació i l'evolució de l'administració electrònica tots els ajuntaments de menys de 10.000 habitants. Però, què és l'administració electrònica?

L'administració electrònica és la manera de treballar que ha d'adoptar l'Administració pública per adaptar-se a la societat digital, per oferir un servei de qualitat a la ciutadania tot preservant i millorant la garantia dels seus drets en accedir a la informació de l'Administració pública. Vivim en una societat que es va gestar durant la revolució industrial, i anem fent passes per transformar-la durant la revolució digital. Així doncs, el procés que permet passar de la gestió en paper a la gestió digital representa un canvi en tots els aspectes: en les eines utilitzades, en els processos de treball, en els hàbits, en els objectius, etc.

La qüestió més evident a primera vista és que l'administració electrònica significa la informatització del paper. És per aquesta raó que en moltes ocasions s'ha afrontat aquest repte com un projecte tecnològic. No hi ha dubte que és un projecte tecnològic, però no des del punt de vista d'implantar una aplicació, sinó des del punt de vista d'utilitzar la tecnologia per transformar una manera de treballar. I si se'n vol garantir la implantació efectiva, cal tenir en compte tots els aspectes.

Aquests aspectes es poden agrupar en tres pilars: 1) eines informàtiques, 2) aplicació de processos i maneres de treballar i 3) accés i preservació de les dades.

I de manera transversal, la implantació de l'administració electrònica també ha de comportar el canvi en les persones, en la seva manera de pensar i d'actuar. L'aprenentatge continuat i l'adaptació als canvis constants ha de ser una característica en la manera de treballar. Això també ha de generar una nova cultura, que impliqui el canvi de la cultura del «sempre s'ha fet així» per la de «com ho podem fer millor». Ara, més que mai, cal aprofitar la intel·ligència col·lectiva per servir-se del coneixement de tothom i en tots els aspectes. En l'època de la immediatesa, haurem d'aprendre a no tenir pressa i aplicar-nos aquell proverbi que diu «Sol arribes més ràpid, però acompanyat arribes més lluny».

Després de l'efecte 2000, l'ús del correu electrònic i de les pàgines web va anar en augment, i precisament el lloc web d'una organització es va convertir en el seu símbol d'identitat. A la Diputació de Girona es va apostar perquè tots els ajuntaments gironins poguessin disposar d'aquest símbol d'identitat. Es va aprovar el servei de creació i manteniment de pàgines web amb l'objectiu que tots els ajuntaments de la província de Girona poguessin tenir un lloc web propi.

S'hi van adherir uns cent ajuntaments, i amb els anys el servei va anar creixent. Durant l'any 2007 es va acordar fer evolucionar el servei, i es van crear uns webs més moderns i que facilitessin l'autogestió dels continguts. En aquells moments ja s'havia superat la xifra de cent trenta ajuntaments que rebien el servei i l'entrada als portals web ja s'havia convertit en la «porta de casa», perquè els ajuntaments i la ciutadania tinguessin un canal de comunicació digital.

El 2007 ja feia uns anys que s'estaven fent projectes de millora organitzativa a les administracions públiques tot aprofitant els avantatges de les tecnologies. S'estava parlant de reenginyeria de processos, simplificació, eliminació del paper¿ I va ser llavors quan va es va aprovar la Llei 11/2007, de 22 de juny, d'accés electrònic dels ciutadans als serveis públics.

En aquests moments es va començar a plantejar que la transformació digital de l'Administració ja no era opcional, sinó que s'estava posant damunt la taula com un dret de la ciutadania. La llei ja preveia que no seria una qüestió fàcil, i a la disposició final tercera establia «A aquests efectes les diputacions provincials, o si s'escau els cabildos i consells insulars o altres organismes supramunicipals, poden prestar els serveis necessaris per garantir aquesta efectivitat en l'àmbit dels municipis que no disposin dels mitjans tècnics i organitzatius necessaris per prestar-los».

Així, durant l'any 2008 la Diputació de Girona va aprovar la creació de l'Oficina de Suport a l'Administració Electrònica.

El primer catàleg de serveis va estar format pel Registre electrònic (ERES, a través d'un conveni formalitzat amb el Consorci Administració Oberta de Catalunya), el Gestor d'expedients (es va adquirir l'aplicació Geweb d'Absis mitjançant una licitació), el Perfil de contractant (desenvolupat pel servei de Noves Tecnologies de la Diputació de Girona) i els llocs web municipals (servei ja existent des del 2003).

Es va iniciar la implantació del Registre electrònic ERES mitjançant una prova pilot a uns deu ajuntaments, i es va anar estenent fins als cent cinquanta ajuntaments, fins a la consolidació d'aquesta eina com a registre electrònic dels ajuntaments.

Paral·lelament, també va començar la implantació del Perfil de contractant. Un any més tard, després d'incorporar-hi diverses millores i d'haver-hi una quinzena d'ajuntaments utilitzant-lo, la Plataforma de Contractació del Sector Públic (PCSP) de la Generalitat de Catalunya agafava ressò i es consolidava com el Perfil de contractant de Catalunya. En aquest moment es va eliminar el servei del catàleg i aquesta experiència va permetre visualitzar una estructura de serveis impulsada pel Consorci AOC, en la qual s'havien d'integrar les diputacions, i completar-la amb les eines que poguessin mancar, amb l'acompanyament en l'alta dels serveis dels consells comarcals.

Pel que fa al Gestor d'expedients, la Diputació de Girona acabava de contractar l'eina Geweb d'Absis, la mateixa que uns mesos abans havia adquirit la Diputació de Lleida. Les dues diputacions estaven més o menys en la mateixa situació, i amb una visió compartida d'implantació mitjançant la definició de procediments basats en el procediment administratiu comú.

Es va voler aprofitar la situació per aconseguir més procediments, compartir coneixements i experiències i generar sinergies entre les dues diputacions. En les dues administracions es van definir grups de treball formats per professionals de renom a la província, amb la finalitat de garantir la confiança i l'acceptació del servei per part del personal dels ajuntaments que el rebia.

La Diputació de Lleida va constituir un grup format per personal que desenvolupava el rol de secretaria general en els seus llocs de treball i va definir vint procediments dels més utilitzats habitualment pels ajuntaments.

Per altra banda, la Diputació de Girona va incloure al grup de treball els perfils de secretaria general i intervenció, arxiu i informàtica. I es van seleccionar deu procediments diferents dels de la Diputació de Lleida. D'aquesta manera entre les dues diputacions s'obtenien trenta procediments que es podien oferir als ajuntaments en la implantació del gestor d'expedients.

El grup de Secretaria General i Intervenció va ser l'encarregat de definir els procediments. Es va definir el circuit de tràmits dels deu procediments escollits, més un procediment genèric que preveia qualsevol acció que es podia produir en un expedient.

El grup de l'Arxiu va revisar i proposar camps que havien de formar part de la caràtula de l'expedient i també va insistir que els expedients havien d'estar numerats d'acord amb un registre d'expedients i classificats mitjançant un quadre de classificació. Es van fer algunes modificacions a la caràtula dels expedients per complir amb les propostes. També es va incloure una classificació dels expedients, però l'aplicació no disposava de la possibilitat de fer un quadre de classificació i per això es va fer segons llibres dels tipus d'expedients. Per exemple, hi havia el llibre de contractació o el d'urbanisme, entre d'altres. En aquells moments no es va aconseguir una numeració general, ja que els expedients es numeraven segons aquests llibres.

El grup d'Informàtica va validar les funcionalitats de l'aplicació i, d'acord amb les mancances o els errors que va detectar, va fer propostes de millora.

Al cap d'uns mesos, ja estava tot preparat per començar la implantació als ajuntaments, només calia seleccionar cinc ajuntaments per poder posar a prova l'eina i els procediments.

Uns mesos més tard, alguns dels ajuntaments participants havien abandonat la prova pilot; per això, es van buscar i s'hi van incorporar nous ajuntaments. No es trobava la manera perquè la implantació tingués èxit i es va entrar en un període de prova pilot continuat. De l'any 2009 al 2012 es va implantar el gestor a una cinquantena d'ajuntaments amb múltiples estratègies: la primera havia estat la de procediments específics. Al veure que no tenia èxit es va provar el procediment genèric, però era massa complex i calia simplificar-lo. Es van proposar procediments per famílies _contractació i urbanisme bàsicament_ i es va passar per diverses versions de procediment genèric simplificat fins a arribar a utilitzar el gestor d'expedients només com a registre d'expedients. Es donava d'alta l'expedient i es generava una caràtula perquè tots els expedients tinguessin el mateix format.

Entretant, es va licitar la contractació d'un servei de suport per poder atendre els ajuntaments que estaven utilitzant amb més o menys intensitat el gestor d'expedients. L'empresa Altran en va ser l'adjudicatària i va començar a prestar el servei amb dues persones que donaven suport als usuaris dels ajuntaments.

L'any 2012, de la cinquantena d'ajuntaments que utilitzaven el gestor es considerava que menys d'una dotzena ho feien de manera habitual i més o menys correcta. No obstant, ja s'havia incorporat una persona nova a l'Oficina i el servei de suport externalitzat estava format per tres perfils de consultoria i un de coordinació. I es preveia que en els propers anys aquest personal no podria fer front al volum de feina que hi hauria.

Hi havia només un ajuntament que es considerava que havia assolit l'èxit pel seu grau d'implantació, l'Ajuntament de Llagostera, que havia estat l'únic dels primers participants en la prova pilot que havia continuat implantant procediments específics i havia continuat avançant en diferents aspectes. Es va convertir en l'ajuntament de referència de la Diputació de Girona, per haver incorporat noves funcionalitats a l'eina. El projecte l'havia liderat l'arxivera. Gairebé tot el personal de l'ajuntament utilitzava el gestor, havien incorporat el seu propi quadre de classificació adaptant la configuració de l'eina i fins i tot havien fet proves per poder integrar els expedients a l'eina de comptabilitat Sicalwin.

El de Llagostera i alguns altres ajuntaments fins i tot havien incorporat la signatura electrònica, però en cap cas s'havia eliminat la gestió en paper. Sempre era una gestió paral·lela. La feina no s'havia simplificat en cap cas, l'únic que els aportava el gestor era més ordre i facilitat per a la localització i la gestió dels expedients.

Aquest era el moment de parar, analitzar la situació, entendre els errors, acceptar-los i prendre decisions per emprendre un camí millor. Quines van ser les lliçons apreses?

• Els procediments definits per les diputacions de Girona i Lleida tenien filosofies diferents. La Diputació de Lleida pretenia que es pogués resoldre qualsevol circumstància i la de Girona va posar èmfasi en la simplificació, tot i que aquesta simplificació es va aplicar eliminant tràmits que no eren habituals, en lloc de buscar una manera més ràpida d'arribar al final de l'expedient.
• Es va obrir la porta a incorporar plantilles de documents, sense un estudi i una planificació adequats. Es van arribar a detectar casos d'ajuntaments que disposaven de cinc-centes plantilles que no feien servir, i quan hi havia algun canvi general, el manteniment era inviable.
• No s'havia previst que hi hauria modificacions legislatives reiterades i no es va disposar de la infraestructura necessària per a l'actualització dels procediments.
• Per afrontar aquesta gestió del canvi es necessitava un lideratge a l'ajuntament que no existia en la majoria de corporacions.
• No es va controlar l'augment de les necessitats de suport i es va generar una situació insostenible a llarg termini. El servei s'havia incrementat, s'havia passat de dues a quatre persones, i es preveia que l'any següent aquests efectius ja no serien suficients.
• No es proposaven solucions de simplificació real per reduir terminis ni feina dels treballadors.
• Es requeria un canvi en la manera de treballar i la resistència a aquest canvi era molt alta. Els usuaris no entenien la necessitat i els avantatges del canvi, ni tan sols de la gestió dels expedients. En ocasions només es generaven expedients d'urbanisme o només s'utilitzava la part de secretaria, que s'interpretava que eren els únics aspectes vinculats al procediment administratiu comú.
• D'aquí es va extreure la conclusió més impactant: el servei oferia un gestor d'expedients i als ajuntaments no es concebia l'expedient més enllà de les llicències d'obres i les subvencions.
• Hi havia un munt d'eines que no estaven integrades entre elles (registre, eNotum, gestor d'expedients¿) i les dificultats per entendre el circuit de tot el conjunt d'eines eren elevades.

Paral·lelament a les implantacions del gestor d'expedients, també s'havien dut a terme diversos projectes amb el Consorci AOC. S'havia portat a cap un projecte d'integració d'eTRAM en el gestor, en què es pretenia que la carpeta ciutadana d'eTRAM informés de l'estat dels expedients. Un altre projecte era l'elaboració del catàleg de tràmits d'eTRAM, en què participaven les quatre diputacions.

D'aquests projectes amb l'AOC i els continuats debats sobre com podíem aconseguir l'ús adequat de les eines d'administració electrònica va sorgir l'oportunitat que la Diputació de Girona participés com a principal motor per a la prova pilot del projecte e-SET.

La idea del projecte e-SET va néixer de dues necessitats: el grau d'implantació de les eines del Consorci AOC era molt elevat, en contraposició amb el grau d'utilització, que era molt baix. La segona necessitat va sorgir perquè una secretària, que treballava per a diversos ajuntaments, va constatar que el grau de dedicació que requerien i la dificultat quant a la gestió eren molt elevats.

Un treballador del Consorci AOC, Ferran Farriol, i Elisabeth Udina, que en aquell moment era secretària interventora dels ajuntaments de Sant Quirze de Safaja i el Bruc, van coincidir cursant un màster i van unir les seves necessitats per tal de trobar una solució comuna.

Era una solució que s'enfocava a implantar l'administració electrònica des de l'arrel: implicava estudiar les mancances de cada ajuntament i proposar un mètode per modificar la manera de treballar. Cada aspecte que s'afrontava estava pensat per a una situació que calia resoldre i una solució que resolia el problema. En resum, es preveien els aspectes següents:

En el moment en què la Diputació de Girona necessitava fer un gir i trobar un nou projecte l'AOC li va proposar la prova pilot. Es va acceptar de manera immediata i es van triar quatre ajuntaments per a la prova: la Vall de Bianya, la Cellera de Ter, Riudellots de la Selva i Fornells de la Selva. Uns mesos després, els resultats que es van assolir ja complien les expectatives.

A partir d'aquell moment, l'AOC va incloure aquesta tasca com un dels seus serveis i es va començar a implantar arreu de Catalunya. A la Diputació de Girona es va aplicar a la dotzena d'ajuntaments que utilitzaven el gestor. Els resultats van ser satisfactoris, però calia que el gestor d'expedients tingués unes funcionalitats específiques per adaptar-se a aquest nou model de treball.

Uns anys després, cap al 2016, les modificacions que s'havien fet al gestor d'expedients no satisfeien prou ni complien el requeriments que exigia el model. Es va decidir començar de nou i tornar a tramitar una licitació per adquirir un gestor d'expedients que satisfés totes les necessitats.

Tot i que el servei de webs municipals funcionava en paral·lel, no estava del tot integrat en el projecte, però s'hi van incorporar algunes informacions que hi estaven molt relacionades, i en aquell moment ja no tenia sentit reorganitzar el model de treball a l'ajuntament sense tenir en compte la manera de facilitar a la ciutadania l'accés a la informació i als tràmits.

Així doncs, durant l'any 2013 es va fer una nova versió dels llocs web que facilitaven l'autonomia quant a l'actualització i un disseny més adient al moment actual. Es va aprofitar per reorganitzar la informació posant en un sol apartat tot el que havia d'anar a la seu electrònica; així, es facilitava la localització de la informació i s'informava els ajuntaments sobre el que hi havien de traslladar.

Després de finalitzar la licitació i disposar d'un nou gestor d'expedients adaptat al model e-SET, es volia donar una resposta per poder oferir el servei a tots els ajuntaments com més aviat millor. Es va dissenyar el Pla d'Acció eMunicipis, que incorporava la modalitat bàsica i la modalitat completa.

En les proves pilot que s'havien fet, s'havia detectat que si no hi havia unes condicions mínimes a l'hora de començar, el procés no es podia dur a terme a un ritme adequat i es corria el risc que quedés aturat. La modalitat bàsica, doncs, es podia veure des de dos punts de vista diferents:

• El de la Diputació de Girona. Es feia la recollida de dades, les configuracions inicials, l'adquisició d'escàners, etc., i es deixava l'ajuntament amb unes condicions mínimes per fer la implantació garantint el mínim d'interrupcions.
• El de l'ajuntament. Podia crear expedients, incorporar-hi documents, signar electrònicament i integrar les eines d'entrada i de sortida de l'AOC. Es podia dir que tenien el mínim per garantir que podien treballar en modalitat d'administració electrònica.

Els ajuntaments que complien amb la modalitat bàsica ja estaven preparats per passar a la completa, que garantia un grau de compliment de l'administració electrònica molt més elevat. Incorporava el mòdul d'òrgans col·legiats, la tramitació dels expedients, la classificació dels expedients a través del quadre de classificació que havia definit la Generalitat de Catalunya, etc.

Al cap de poc de fer-se públic el Pla d'Acció eMunicipis, hi havia cent cinquanta ajuntaments inscrits, i era el moment de posar mans a l'obra. El Pla va funcionar tal com estava previst i l'any 2018 tots els ajuntaments nous tenien la modalitat bàsica, i els ajuntaments amb el gestor antic i que havien passat per e-SET, la modalitat completa.

Llavors es va començar a traspassar ajuntaments de modalitat bàsica cap a la completa. El 2019 hi havia setanta ajuntaments en modalitat completa i setanta en bàsica. Des de llavors s'han anat passant ajuntaments a aquesta darrera modalitat amb l'objectiu que el 2025 es pugui eliminar la modalitat bàsica.

A mesura que el servei va creixent, van sorgint noves necessitats, i la voluntat de millora contínua fa que surtin nous projectes i es vulgui consolidar la implantació real de l'administració electrònica a tots els ajuntaments de la demarcació.

L'adhesió al servei de més de cent setanta ajuntaments demostra la necessitat d'aquest servei i la consolidació del projecte; per això, durant el 2019 es va canviar el model d'externalització del suport en incorporar tres persones a la plantilla de l'Oficina.

Un altre element que està ajudant a mesurar el nivell de consolidació del servei i a veure quins són els punts forts i febles dels ajuntaments és l'indicador. S'ha creat un indicador que està format per molts subindicadors que permeten saber en quin estat es troba cada ajuntament. Es facilita una eina de quadre de comandament vinculat al repositori de coneixement perquè els ajuntaments es puguin autoavaluar i tenir una guia de les accions que poden emprendre per millorar.

La consolidació i evolució del mètode e-SET és una necessitat per reforçar el pilar d'aplicació de processos i maneres de treballar. S'està treballant amb el Consorci AOC i les altres diputacions en el desenvolupament d'aquest model.

També s'han plantejat amb molta claredat les mancances en l'estratègia de gestió documental, i per això es vol incorporar un pla director de gestió documental. En aquest aspecte es comença a afrontar el repte del pilar d'accés i preservació de les dades, que queda vinculat al tercer pilar d'eines tecnològiques, amb la possibilitat d'afegir-hi integracions amb iArxiu i eines d'intel·ligència artificial.

Cal no oblidar-se de les pàgines web, que és la base de l'accés a la informació de la ciutadania. Actualment s'està analitzant el camí que han de seguir les pàgines web, i no hi ha dubte que s'ha d'incorporar l'automatització de la publicació de la informació, i aquí és on torna a agafar sentit el compliment dels tres pilars. Perquè sense els tres pilars, l'administració electrònica no seria possible ni tindria sentit.